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         摘要：城镇化已经成为前瞻中国经济发展新路径的十大关键词之一，也是未来几十年内中国经济增长的一个动力源泉。本届政府任期内的一项主要任务是继续深化城镇化改革，将其看做是一项重大的民生工程及促进经济发展的主要动力之一。1978-2013年，城镇常住人口数从1.7亿增加到7. 3亿，城镇化率由17. 9%提升到53. 7%,年均提高1. 02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制城镇数量从2173个增加到20113个。如此规模的城镇化建设，需要的资金规模是极为巨大的，城镇化的建设周期长、涉及面广、社会性强等特点，及科教文卫等配套设施硬件方面的提高更是离不开强有力的金融保障。可是城镇化本身的金融需求有多元化、公益化、差异化的特点，当前城镇化中也存在着配套政策不完善，金融市场定位与城镇化发展战略矛盾，信贷需求难以满足和融资结构失衡等问题，使政府融资十分困难。除了中央政府的大力投入之外，地方政府融资平台在城镇化建设中起到的重要作用十分耀眼。但是随着城镇化的进行，政府融资平台的自身问题、平台的金融支持不足问题及平台在城镇化中显现的其他问题等都可能影响城镇化的发展。如何处理这些问题并使地方政府融资平台能够更好的为城镇化保驾护航，更快的推动城镇化建设是本文研究的重点。

　　本文通过阐述城镇化现状及发展，介绍城镇化的特点，引出其金融需求及需求特点。通过对地方政府融资平台的介绍及能为城镇化提供资金支持的分析，体现了地方政府融资平台在城镇化中的重要作用。美国的政府债券模式、日本的政府平台模式和韩国的民间投资模式案例的研究，使我们从国外政府成功经验认识到自己的问题。最后对地方政府融资平台在城镇化中凸显的问题提出建议。

　　关键词：地方政府融资平台，城镇化，金融支持

          第一章绪论

　　1.1研究背景与意义

　　城镇化发展是伴随着工业化发展，人口自然向城镇聚集的自然历史过程，是人类社会发展的必然规律。当代中国正处于历史变革，经济转变的关键时期，本届政府任期内的一项主要任务是继续深化城镇化建设，使之成为现在乃至中国未来几十年内经济增长的一个动力源泉。在过去的1978年至2013年这35年中，中国城镇常住人口从1.7亿增加到7. 3亿，城镇化率从17. 9%提升到53. 7%,年均提高1. 02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制城镇数量从2173个增加到20113个。①中国政府准备在未来十几年内将中国数以亿计的农村人口移入到城市，智能、绿色、低碳的新型城镇化道路是未来中国的发展方向。

　　城镇化是中国实现现代化的必经之路，是当前促进经济快速健康可持续发展的强大引擎之一。城镇化建设可以加快产业结构转型升级，是解决"三农"问题的重要途径，是促进社会全面进步的必然要求。城镇化建设与我国人民生活水平的提高密切相关，关系到我国在国际中的地位。从过去200多年世界城镇化的发展进程来看，城镇化为人的全面发展提供了巨大的机会，促进了经济的发展，提高了民众的生活水平，推动了公共服务的普及和公共服务质量的提高，推动了社会制度的完善，缩小了城乡和地区发展的差距等等。可以说城镇化的历史就是整个人类的进步史。然而，目前中国的城镇化水平并不高，远远落后西方欧美发达国家，只是相当于上世纪中叶的韩日水平。中国要堀起就要在城镇化上赶上发达国家，如何快速健康的进行城镇化建设就成为现在的首要任务。

　　城镇化的公共产品特性决定了只有地方政府才能成为城市基础建设投资的主体，也只有地方政府才能担当投资数额大、投资回收周期长和投资收益低的城市基础设施投资的重任。但是在中国目前的分税制的财税体制没有大规模变动的情况下，地方政府的财政收入和可支配财力与其需要做的事情严重不怪配，使得地方政府普遍陷入债务困境之中。在此情况下，地方政府唯有寻求外部融资，才能有机会继续城镇化建设，满足其庞大的资金需求。

　　地方政府融资平台的出现，就是为了支持地方基础设施建设，解决地方政府融资困境。地方政府融资平台为地方政府提供的贷款资金额度大，贷款期限长，融资成本低，手续简单方便，放款速度极快。以上这些特点极大的满足了地方政府的金融需求，极大的促进了地方的基础设施建设发展，为经济快速增长作出了极大的贡献。如果能更好的运用地方政府融资平台，为城镇化服务，就能极大的解决城镇化中金融方面的后顾之忧。

　　本文从城镇化建设中的金融需求入手，研究探讨地方政府融资平台在城镇化中起到的作用及提供的金融支持。提出对地方政府融资平台的完善建议，希望能使其在城镇化发展中起到更大的作用。

　　1.2研究思路与内容

　　本文的基本思路是通过对城镇化概况及金融需求分析，结合地方政府融资平台对城镇化的金融支持分析，得出地方政府融资平台对城镇化建设融资十分重要的结论。以美国债券模式、日本融资平台模式和韩国民间资本模式为例的研究探讨得到对我们政府融资的启示，最后提出完善地方政府融资平台的对策建议。

　　第一章，绪论：阐明研究的背景与意义、思路与内容及论文的创新与不足；第二章，城镇化的概况及其金融需求；主要从城镇化的提出、发展和金融需求方面加以分析；第三章，地方政府融资平台推动城镇化建设金融支持分析：主要从地方政府融资平台的概述、对城镇化的资金支持和平台在城镇化中凸显的问题方面分析；第四章，国外政府融资促进城镇化建设案例：主要以美国政府债券模式，日本政府平台模式和韩国民间资本模式研究国外政府融资，及对我们的启示；第五章，完善地方政府融资平台对策建议：从整改地方政府融资平台、引入多种融资模式、债务显性化和平台创新转变方面加以论述。第六章，结论。

　　1.3创新与不足

　　本文与其他论文的不同点是研究分析了地方政府融资平台对城鎮化的推进及作用，通过对国外发达国家融资经验的研究，启示我国融资方式的转变，带来政府融资平台的变革与完善。使其更好的为城镇化服务。

　　本文虽然查阅了大量文献书籍，但是由于城镇化及融资平台方面的数据不好收集整理，也由于本人的条件及能力有限，文中内容不免有不足及偏颇之处，敬请谅解。

        第二章城镇化概况及金融需求

　　2.1城镇化的提出及发展

　　城镇化是人类社会发展的一个必经阶段，随着人类进入工业化社会，工业大生产及新兴产业需要大量自由劳动力，而农业的规模化生产又空余出大量的农民生产力，这就给农民进入城市提供了机会。大量农民涌入城市势必会造成城市，城镇规模的加大，数量的增多，这就成为城镇化的前身。

　　根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》显示"改革开放以后，我国的城镇化进入快速发展阶段，1978-2013年，城镇常住人口增加4.3倍，城镇化率年均提高1.02个百分点；2013年建制城镇数量是1978年的9倍，为20113个。快速的城镇化成为近十几年中国发展的重要标志。"①自2003年十六大提出"走中国特色的城镇化道路",中央逐渐将城镇化发展的思路明晰；2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台更是奠定了现阶段国家城镇化发展的基调。城镇化的发展经历了七个阶段：

　　第一阶段：2003年十六大提出的"走中国特色的城镇化道路".

　　2003年10月，党的第十六次代表大会在北京召开。当时全国城镇化率保持在37. 7%左右，国内的城镇化发展正在迅速进行中。在此背景下，十六大提出"走中国特色的城镇化道路",城镇化发展的理论正式走上历史的舞台。

　　十六大报告提出："农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。"十六大报告首次将城镇化的雏形一 "走中国特色的城镇化道路"明确提出，并将"坚持大中小城市和小城镇协调发展"作为其城镇化的初步方针。

　　第二阶段：2005年中国共产党十六届五中全会胡锦涛总书记提出的"新四化"倡导城镇化。

　　2005年10月，中国共产党十六届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第一次使用"工业化、城镇化、市场化、国际化"的概念。相对于上世纪70年代以来对于工业，农业，国防和科学技术的"四个现代化"的解释，以及党的十五大提出的"实现工业化和经济的社会化、市场化、现代化"的"四化".十六届五中全会提出的"工业化，城镇化，市场化，国际化"被称为"新四化".2006年在各省的^一五规划"中开始出现了 "新型城镇化"的专门论述。

　　2007年5月17日，温家宝在长江三角洲地区经济社会发展座谈会上强调"统筹城乡发展，努力改变城乡二元结构，扎实推进新农村建设，是优化城乡布局，走新型城镇化道路，充分发挥中心城市作用。"讲话将新型城镇化建设提到了统筹城乡建设的高度。

　　2007年6月25日，胡锦涛在中央党校重要讲话中再次强调："我们必须科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，深刻把握工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展形势下我国各项事业发展面临的新课题新矛盾，深入贯彻落实科学发观，更加自觉地促进科学发展观，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。"十六届五中全会将城镇化作为"新四化"的主要内容郑重提出，将城镇化摆到了国家战略的层面，奠定了城镇化的地位。

　　第三阶段：十七大确立"新五化",利用科学发展观推进城镇化。

　　2007年10月，十七大报告提出："立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。"城镇化列入"新五化"范畴，全国新城镇建设进入薪新阶段。

　　2007年11月至2008年3月，在各省的贯彻党的十七大精神学习会议上，都将"城镇化"作为十七大重要指示加以推进。在此基础上，国家住房和城乡建设部将新型城镇化的概念向全国进行了推广。2009年9月，住房和城乡建设部强调"探索和发展新型城镇化建设模式是建设领域落实十七大精神，统筹经济社会发展、人与自然和谐发展的重要途径。" 2010年10月。，住房和城乡建设部副部长仇保兴专程到全国市长研修学院讲授了《新型城镇化从概念到行政--如何应对我国面临的危机与挑战》。他提出六大转型推动"新型城镇化"建设，提出了 "城市优先发展到城乡互补协调发展、高能耗的城镇化到低能耗的城镇化；一数量增长型到质量提高型、高环境冲击型到低环境冲击型、放任式机动化到集约式机动化、少数人先富的城镇化到社会和谐的城镇化"等六方面内容。十七大明确了新型城镇化的内涵，提出了新型城镇化的指导思想与建设路径，在新型城镇化的提出与发展的道路上达到了理论的集大成。

　　第四阶段：新型城镇化深入指导"十二五"实践。

　　2011年制定的中国"国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要"（以下简称"十二五规划"）提出："坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。"新型城镇化开始全面指导全国城乡建设。其后，在各省的"国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要"均提出"以新型城镇化"为指导，全面建设小康社会，新型城镇化在各省展开实践。以广东省为例。

　　2010年8月，《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009-2020）》提出珠三角要"率先建立新的规划建设模式，在空间资源配置上遏制'高消耗、高排放、高污染'的传统发展方式，引导走'低消耗、低排放、低污染'的新型工业化道路以及'高聚集、高效能、高质量'的城镇化道路。" 2011年1月，《广东省国民经济和社会发展第十二个五年计划》明确新型城镇化指导全省的城镇化建设。2011年1月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出继续"制定推进广东省特色新型城镇化"建设。由此，广东省进入到全面推进"广东省特色新型城镇化"建设之中。

　　第五阶段：十八大明确新型城镇化的发展路径，新四化的融合共进。

　　2012年11月，党的十八大胜利召开，会议肯定了中国的城镇化的建设，指出"城镇化水平明显提高，城乡发展协调性增强",并提出"坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。"十八大报告肯定了城镇化、信息化、新型工业化及农业现代化的新四化道路，并为未来新型城镇化与信息化、新型工业化、农业现代化的综合协调提供了明确的方向。

　　第六阶段：2013年十八届三中全会定调城镇化。

　　2013年11月12日，持续四天的中共十八届三中全会闭幕。会议指出新型城镇化建设主要是要城乡一体化发展，而这其中的主要障碍是城乡二元结构。如果能更好的带动广大农民群众参与到现代化进程的发展中来，给于他们更多的权利和享受现代化发展的成果，就会形成新型的工农一体，城乡共荣的关系，能更好的促进现代化新型城镇化发展。，如果按照现在的发展趋势，我国城镇化水平将在20年左右达到世界平均水平，有希望追上日韩等国家。赋予农民更多财产权利，表明农村宅基地入市转让流通的可能性加大；城镇化的核心是基本公共服务的城乡一体化、均等化，包括不存在户籍的差异，社保和教育等公共服务覆盖全体国民。

　　第七阶段：2014年国家新型城镇化规划（2014-2020年）发布。

　　2014年3月16日，在我国首部城镇化规划--《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）正式发布。国务院新闻办公室请来国家发改委、公安部、财政部、人社部、国土部、住房部6大部委的相关负责人详解《规划》。《规划》提到2020年将实现1亿农业转移人口城镇落户，要想完成这一目标，利用大交通、大信息网络破解特大型城市发展瓶颈尤为重要。对此，交通运输部表示，跨区域大交通、大流通，在推进城镇化的同时，也将促进经济增长。

　　从2003年至今，中央不遗余力的持续推动新型城镇化的研究及实践，前后历经七个阶段，从提出概念意向到逐步发展概念内涵，从拓展内涵到完善理论，直至全面指导全国城乡建设的过程。新型城镇化的提出与发展反映了中央在城镇问题上积极审慎的态度，各省市的积极推进新型城镇化也反映了改革开放勇于求证、勇于实践的精神。城镇化的积极实践也必将反过来进一步深化新型城镇化理论内涵，完善其实施路径，体现了实践--理论--实践的马克思主义实践观。

　　2.2中国城镇化状况

　　2.2.1改革开放以来中国城镇化进入快速发展阶段

　　根据国家新型城镇化规划（2014-2020年）》显示："我国自1978年改革开放以来，随着经济及工业的迅速发展，城镇化也经历了一个由低到高的发展过程。

　　1978-2013年，城镇常住人口增加4. 3倍，城镇化率年均提高1. 02个百分点；2013年建制城镇数量是1978年的。9倍，为20113个。从我国城镇化发展趋势来看，在改革开放前我国城镇化率一直在17%-18%之间浮动，改革幵放后开始迅速上升。其中1978年-1988年上升速度较快，这十年的提升速度超过了改革开放前的30多年，平均每年提高0.82个百分点。1989年-1995年提升速度开始放缓，为年均0.47个百分点，1996年-2012年出现了长达17年的加速提升期，年均达到1. 39个百分点。这些年城镇化率的提升在全国的表现为：各省市大中小城市、城镇水，电，路，气，网络等基础设施有了跨越式的发展，教育，医疗，文化，体育等配套设施也迅猛发展，各种硬件软件设施不断完善，人民的生活水平和生活条件都得到很好的改善，生活质量得到显著提高。

　　2.3.2中国城镇化率

　　城镇化率是以市、镇人口占全部人口的百分比来计算，世界各国统一以城镇化率表示该国的城镇化发展水平。虽然我国目前取得了一些城镇化建设的成就，但是中国整体的城镇化水平并不高，城镇化率更是远远落后西方欧美发达国家，只是相当于上世纪中叶的韩日等国。根据国家开发银行课题组研究分析，如果按现有速度进行城镇化，到2015年我国城镇化率将达到56%左右，只能达到中等发达国家水平。中国要完成现代化经济结构转型势必会加速城镇化的建设。

　　2.3.3中国城镇化特征

　　在中国，进行快速的城镇化十分必要。一方面，城镇化在当前和未来很长一段时间内是带动我国经济发展的一条主线，是扩大内需的最大潜力所在，也是中国经济转型并实现持续增长的强有力保证。城镇化必将带来现代经济的一次腾飞，使得越来越多的资本、技术、知识向城市聚集，为经济和国家的发展带来强劲动力。另一方面，我国从农业大国向现代化工业大国转变是我们当前的最大国情特点，城镇化势在必行。

　　我国进行的城镇化，有别于世界其他国家的城镇化，我国的城镇化是有中国特色的新型城镇化。城乡一体、产城互动、城乡统筹、生态宜居、人与自然和谐发展是我国新型城镇化的基本特征，城市、农村及乡镇协调发展、繁荣共进是新型城镇化的基本特点。新型城镇化的核心在于着眼农民，涵盖农村，不以牺牲农业、生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化促进经济社会发展，实现公共服务均等化，实现共同富裕。新型城镇化进程的积极稳妥的推进，不仅使得三农问题得以解决，小康社会的建设也会圆满完成，更关系到国家现代化建设的全局。

　　不管是党的十八大，还是去年底召开的中央经济工作会议，都对新型城镇化蓝图进行了重点阐述。基于此，各地方政府都将坚持新型城镇化之路作为当前乃至未来几年的工作重点之一。

　　2.3城镇化金融需求分析

　　2.3.1城镇化金融需求趋势分析

　　城镇化的发展过程中，农村和农业人口向城镇和非农产业转移，必然带来对基础设施需求的不断增长，从而引起对投资资金的需求。而在目煎n城镇化发展中，对基础设施建设的投入资金是最多的，任务也最为繁重。基础设施？是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是保证国家或者地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。包括交通运输系统，水利系统，教育、医疗、住房系统等，每个系统都需要巨额的资金投入。

　　1、基础设施投资呈现加速扩大模式

　　"九五"时期以来，随着城镇化的不断加速，我国的基础设施投资呈现快速增长状态，规模不断扩大，从1995年的5299亿元到2013年的102206亿元，18年间扩大了 19倍，年均增长16.8%,与同期全社会固定资产投资增速保持同步。其中"九五","十五","十一五"期间年均增速分别为14.6%, 19. 1%和23.9%,呈现出加速增长的趋势。

　　城镇化期间，与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增速更快，其投资规模由1995年的1935亿元扩大到2013年的72858亿元，年均增长21. 1%,比同期全社会固定资产投资和全部基础设施投资的年均增速高4. 3个百分点。其中，"九五","十五"和"十一五"期间年均增速分别为19.3%, 27. 7%和26.7%,投资扩张速度不断提高。

　　从基础设施投资与经济增长的对比来看，无论是全部基础设施投资，还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度，都大大高于同期OTP的名义增长速度（下图2-1）。

　　在城镇化建设期间，基础设施建设是经济起飞的助推器。目前我国基础设施建设投资增长大大快于经济增长，这与我国经济总体水平不高并处于快速发展阶段、城镇化进程加快，而过去基础设施的基础弱、历史欠账较多，需要加快建设以消除基础设施瓶颈制约的国情密切相关。也正是基础设施建设投资的高增长和基础设施条件的不断完善，为经济发展和城镇化水平的提高、城市聚集效应的发挥提供了物质保障和奠定了坚实的基础。

　　2、"十二五"期间城镇化基础设施资金需求分析

　　城镇化发展、农村人口向城市转移，是城市间的联系更加紧密，这必然带来对基础设施的更多要求，并由此产生对基础设施建设及资金投资的大量需求，这种需求主要来自于三个方面：一是由经济发展、城市人口增长引起的对基础设施需求增加而产生的新增的资金投资；二是维护原有的基础设施正常发挥作用所需的改造维护的资金投入；三是随着经济发展和消费结构升级而对基础设施功能需求提升引起的追加性资金投入。

        近年来，我国城镇规模快速扩张，城市建成区面积2013年比2003年增加了1.39万平方千米，增长61.7%,但是城市综合承载能力没有相应提高，老城区基础设施老旧，欠账严重的局面没有得到根本转变，城市交通拥堵，水环境污染严重，空气噪音污染突出等一系列问题日益突出。以城市道路为例，尽，管道路面积2013年比2003年增加了 119%,但是同期的民用汽车保有量增加了 217%,车均道路面积比起2003年反而减少了 31%,出行难已成为阻碍各大城市正常运行的一大症结。而在农村，这一现象更加明显。农村的基础设施极为落后，尤其是农田水利设施更是严重匮乏，设施老旧，损毁严重，严重影响农民生产生活和国家粮食安全。我国作为一个发展中国家，要最终实现经济的快速、健康、稳定发展，必须使城镇化建设中基础设施的建设超前于经济发展的需要，这样才能在硬件上不阻碍经济的发展。所以，我们在进行城镇化建设的过程中，要在基础设施建设方面加大投资力度，以适应经济社会发展的需要。

　　（1）测算基础设施投资规模

　　根据世界银行的建议，发展中国家基础设施投资占GDP得比例应为3%-5%,占全社会固定资产的比例应为9%_15%.但是根据世界银行的最新研究，在不远的将来，每年的基础设施投资会超过GDP的13%.实际上，我国近年随着城镇化的快速发展，基础设施投资占GDP的比例也在不断上升。从2005年以来持续超过13%,根据亚洲金融危机以来我国经济上升期内需对经济增长的平均贡献估计，在外需不发生重大变化的情况下，"十二五"期间我国经济潜在增长率为8:-2%左右。2013年我国实际经济增长率为7. 7%左右。若以此GDP增长率，按照3%的价格指数和基础设施投资占GDP的比例平均为17%进行测算，2013-2015年期间的基础设施规模将达到290844亿元，年均96948亿元，其中预计2015年为119990亿元。

　　（2）测算全部基础设施投资规模

　　由上图2-2,1995年以来我国的基础设施建设投资规模与城镇化率之间存在着很强的相关关系，两者之间的相关性达到了 0. 8884.给予1995-2010年基础设施投资与城镇化率的时间序列数据，可以构建二者的定量分析模型，该模型的拟合优度达到96.75%.按照签署的城镇化率预测和这个模型趋势外推，2013-2015年期间，我国基础设施投资规模将达到301464亿元，年均100488亿元，其中2015年为134483亿元综合上述，2013-2015年三年间我国城镇化建设中的基础设施建设投资规模将达到290000亿元，年均97000亿元，其中2015年为127000亿元。

　　2.3.2城镇化建设中金融需求特点分析

　　城镇化不仅仪是增加城市，城镇，社区人口和扩张城镇规模，更是多方面多领域全面转变的城乡一体化，它包含公共服务，居住环境，产业发展，生活方式等多个领域，多个方丨^,是一种复嵌多样的系统化工程，这就决定f其金融需求的多样性：

　　1、城镇化建设金融需求的多元化

　　城镇化建设时期，金融需求主体已从传统&1个体农民转变为新出现的中小企业和农民专业合作社等现代农业主体。需要金融支持的项目也日益增多，如农村社会事业完善、基础设施建设、公共服务提升等，需要金融机构提供有针对性的、多元的金融服务。

　　在实际情况中城镇基础设施建设投资与保障性工程方面需要的是长期投入的，数额巨大而利率低的金融投资；而新兴产业及发展中的中小企业则更需要更为灵活的，短期的资金。其他的如城镇微小企业，三农企业及农村合作社等都对金融投资有各自不同特点的需求。城镇居民的个人理财，个人投资等也急需各类综合性的金融服务。但是这些需求，在现阶段的各类金融机构，还不能完全满足。

　　2、城镇化建设金融需求的差异性

　　城镇化不是规划相同，规模相近的造城运动，而是因地制宜，具有明显各自特色的城镇化。各个城镇地域不同，特点也就千差万别，其金融投资需求也必然有着差异。从各类城镇的不同特点我们可以看出，以消费为主的和以生产为主的城镇的经济需求与金融需要肯定不同，一个偏重于买，一个偏重于卖。同理，那些以内需和以外贸为主的地区；以农产品为主和以工业产品为主的地区都在城镇化金融需求中都有各自的特点，千差万别。这就要求金融机构能按照各地域特点和地区特性提供金融服务。

　　3、城镇化建设金融需求的公益性

　　基础设施建设及保障设施服务是城镇化的外在物质基础。交通，水，电，气，通信，网络等基础设施的完善及住房，医疗，教育，养老等公共服务的提供更是城镇化建设的必备条件。但是这些基础设施的建设与保障性的服务本身就属于市政服务系统，是完全的公益性德公共产品，几乎不产生任何的经济效益。这种公益性的城镇化建设要求的金融投资期限长，利率低，流动性差，必定是与金融系统的营利性和流动性相俘的，使得金融机构能够提供的服务极为有限。

　　2.3.3城镇化建设中金融需求问题分析

　　城镇化的硬件在于基础设施建设，如住宅、道路、水利、学校、医院等公共设施。这些项目的建设除了需要政府的大力投入，也需要各类金融机构及政策性银行的信贷支持。但从目前的实际情况来看，我们现在的金融机制和体质还不能完全的与城镇化相适应，大部分的金融机构都将主要业务和发展目标放在了经济发达的重点目标区域和中心城区，而继续金融支持的中小城市、市部地区和农村乡镇都游离于金融服务体系之外，能够得到金融支持的城镇极为有限，阻碍了城镇化建设的步伐。

　　1、相关配套政策措施不完善

　　在目前情况下，我国的金融体系发展并不完'善，各金融组织普遍缺乏对中小城市及乡镇发展方面的有效指导和金融协调。涉及中小城镇的信贷制度和方案、与其相匹配的专项贷款、外部激励和风险控制的长效机制都没有制定。与城镇化发展密切相关的金融投资环境、信用环境、司法环境、公共基础设施服务等尚未到位。在支持城镇建设方面金融系统投入仍处于无序和自发阶段，能为城镇化做的资金支持十分有限。

　　2、金融机构市场定位与城镇化发展战略存在矛盾

　　各商业银行将主要精力放在大企业和优质客户身上，中小城市，乡镇的发展和农业产业化经营只能依靠农村信用社支持，但是农村信用社的规模及能力远不能满足城镇化发展的需求。大型商业银行及其他金融机构实施的集约化经营发展战略直接导致乡镇级银行网点缺失，乡镇金融需求不畅，使得城镇化过程中的投资需求更加难以满足。

　　3、信贷需求难以满足

　　城镇化建设中的金融投资需求，如基础设施建设、公共设施建设、住宅建设等，这些基建项目一般都有投资数额大、投资回收周期长和投资收益低等特点，更别说一些项目还存在无担保物或者还款无保证等特点，这就决定了城镇化基建项目相对于其他优质项目缺乏盈利性，缺少竞争力。一般的经融机构以盈利为目标，针对城镇化基建项目都不愿意经营或者无力经营，使得城镇化建设贷款无门。

　　城镇化发展需要有活力的经济主体的支撑，现有的金融机制及机构的支持力度却不足。

　　4、融资结构严重失衡

　　城镇化的推进需要巨大的资金量，无论是城镇化中的基础设施建设还是民生建设及企业发展都离不开充足的资金支持。以往的城镇化融资方式过于倚重传统的银行信贷手段，间接融资居主导地位，直接融资比重较低。从世界发达国家的城镇化经验来看，完全的间接融资根本不能满足城镇化的发展需要。这样只会抑制城镇化中对金融产品的多样化需求，降低金融资源的配置效率，阻碍城镇化的推进。

　　由此可见，城镇化发展需要的资金支持是多元化、多方位的，不仅要加强现有融资手段，还要探讨新兴融资的方式方法。但是在现行财政和投融资金融体系不发生根本变革、政府不能作为债务主体直接从银行和资木市场进行融资的情况下，城镇化要想顺利快速的发展下去，主要还是要依靠政府融资平台为城镇化建设筹措资金。

　　2.4城镇化投资方案分析

　　城镇化建设不仅仅是城市的基础设施建设，还涉及到民生改善问题。在《国家城镇化规划》出台后，中央政府强调城镇化的软建设与硬件建设相结合。在硬件建设方面，不仅要满足市政基础设施建设要求，还要维护翻新大量老旧市政公共设施以备使用。据国家幵发银行预测，未来三年内我国城镇化在基础设施方面融资资金需求量将达25万亿元，与前文中测算的29万亿相差不多。与此同时，此时期正是金融危机影响下地方财政收入减少、中央政策收紧，银行借贷困难以及4万亿贷款债务还本付息的几重难关。今后城镇化推进的力度，不仅要看地方政府的执行能力，也将更多地取决于各个地方政府的资金筹集能力。

　　目前，我国在探索基础设施融资方面做出了不少努力，2014年5月国务院批准了 10个省市地方政府试点地方政府债券就是在市政债券方面的积极尝试。2014年8月31日，十二大十次会议表决通过修改预算法的决定，正式批准地方政府举债。可是这种政府发债的行为在目前而言毕竟只是小范围的尝试，在全国大范围普及至少还要十年左右。再加上目前中国各地地方财政的不透明及各地方经济发展的不均衡，市政债的发行很难做到遍地开花。而且现阶段全国大部分地区都进入城镇化的关键阶段，基础设施投资、民生领域投资都需要大量资金，光靠中央批准的地方政府发行债券根本不足以满足这些融资需要。目前的实际情况是，很多地方政府并没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，融资方式仍以银行贷款为主，这样最终的还款来源归根到底还是土地收入。西方发达国家在城镇化建设中积累了数百年的经验，现在己经形成了比较完善的投融资体系，其主要融资方式是以财政，政府信用，平台融资和证券等方式长期并存，但是结合中国当前实际国情，在现行财政和投融资体制不发生根本性变化、政府发债又不能完全满足融资需要的情况下，主要利用地方政府融资平台的融资方式也就成为一个必然选择。

　     第三章地方政府融资平台推动城镇化建设金融支持分析

　　3.1地方政府融资平台概述

　　地方政府融资平台自出现以来，在我国的城镇化的基础设施建设领域和工业化经济发展领域的关键瓶颈领域中发挥了重要的作用。

　　3.1.1地方政府融资平台的概念
　　
　　地方政府融资平台，就是地方政府通过将优质资产如：土地、政府参股公司股权、路、桥收费权、国债等以资产方式注入，以为地方政府融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城建公司、城投公司、等企业（事）业法人机构，主要以财政资金、自有营业收入、项下项目经营收'入、收费等作为贷款偿还来源。

　　在中国，地方政府融资平台的出现是有其历史意义的。具有公共物品性质的城市公共基础设施的"公益性、社会性、超前性"和"投资规模巨大、建设周期长"等特点决定了城镇化建设中的基础设施建设应以政府为主导。（朱会冲，张燎，2002）但是根据《中华人民共和国预算法》第二十八条规定："除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"这就使得地方政府在基础设施建设难以筹措到资金时，首先就想到融资平台，通过组建地方政府融资平台来想办法取得所需金融投资。

　　3.1.2地方政府融资平台发展历程

　　我国地方政府融资平台是我国经济转型时期的特有产物，其发展历程与我国的经济发展、投融资体制改革密切相关。根据政府融资平台的发展历史，产生的时间最早可追溯到20世纪80年代我国政府职能的转换和投融资改革开展时期。

　　自20世纪90年代以来，随着我国经济增长的提速、城镇化建设的加快以及地方融资需求的增长，政府融资平台规模迅速扩大、结构日趋复茶，在富民经济中的重要地位也逐渐凸现出来。根据地方政府融资平台的发展规模及其阶段性的政策特征，我们将其划分为六个时期：

　　1、地方政府融资平台萌芽阶段（1980年代|U-1994年）

　　广东省于二十世纪80年代初推行了 "贷款彳i路、收费还贷"政策，可以说是政府融资平台的前身。当时全广东省内部各地方政府在建路修桥初期都采用集资贷款模式，将道路建成后的车辆收费作为还款的来源。这种方式当时在广东等地极为盛行，开中国基础设施贷款之先河。其后交通部于1988年下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，进一步规范了此类贷款，使全国各地区政府对该模式都有所了解，逐步得以推广。

　　2、地方政府融资平台初级阶段（1994年-1997年）

　　1994年国家实施的分税制改革，中央政府和地方政府明确了财政分配体制，使得地方政府在财政收入和可支配财力上更加捉襟见肘。在这种历史背景下，地方政府融资平台正式走到了历史的台前。地方政府融资平台的初级阶段的作用仅仅是满足城市基础设施建设的融资需求，平台公司的其他功能还尚未开发出来，但是其在这一阶段的探索经验直接为平台日后的发展奠定了坚实的基础。

　　3、地方政府融资平台推广阶段（1997年-2004年）

　　1997-2004年，是我国地方政府融资平台的推广阶段。1997年东南亚金融危机促成了地方政府融资平台的推广。此次金融危机的强度大时间长，地方政府为应对这次金融危机，抵消金融危机带来的不利影响，都大力实施积极的财政政策和货币政策，通过扩大财政投入等方式积极刺激国家经济。其中，加大对市政基础设施的投资就成为刺激经济的一项重要手段。按照市政建设的相关融资体制要求，项目建设融资，除了中央通过审批为项目提供部分财政支持外，地方化政府还要自己筹集至少20%的项目资本金及项目自有资金。但是地方政府的财政资金能自己支配的只有很少一部分，发债的通道也被《中华人民共和国预算法》所限制，只能大力推广地方政府融资平台寻求新的融资方式。BT,BOT,ABS等新型融资方式也在这一阶段投入应用。与此同时，地方政府融资平台的组织结构也发生了变化，由原来的政府机构设立专门的政府领导小组转变为由政府相关部门共同组建的城投公司等独立法人，将原来分散于政府各部门、各机关的土地、设施、设备及一些政府持有的企业股权，桥梁、道路、水电的收费权等进行统一整合，注入到新的平台公司中。通过联合整合，解决了以前的城市基础设施建设开发中存在的手续繁琐，部门繁染，沟通不顺畅的诸多问题，极大地提高了政府融资平台的办事效率。此阶段，地方政府融资平台刚刚起步，缺乏项目整体运作的经验，对项目忽视了信用体系的建设，更多的是关注与如何能更多更快的取得融资。

　　4、地方政府融资平台快速成长阶段（2004年-2008年）

　　通过各类城投公司初期暴露出的问题，各地政府通过新建或者重新组建的方式，组建了一批具有信用优良、授权充分、担保有力、公司架构科学并且能适应新型经济快速发展的新型政府融资平台。这类新型融资平台通过吸收外部资金参股，入股等方式，完善了地方政府融资平台的法人治理结构，建立和完善了内部管理制度和运行机制。通过与开发性金融理念的有机结合，成功的开发了一大批优质的市政基础设施建设项目。并且随着城镇化建设的多样性，地方政府融资平台的业务也趋于多样化，服务范围不断拓宽，大大加深了银行与地方政府间的合作。

　　5、地方政府融资平台膨胀阶段（2008年-2009年）

　　随着地方政府融资平台的不断发展，其在国家和各地方经济、建设领域的重要作用得以凸现。2009年以来，金融危机的浪潮再次席卷全世界，我国为了实现保八的经济目标，再一次实施了适度宽松的货币政策。随着4万亿元的经济刺激政策得以实施，全国各地的政府融资平台以各种形式迅速上马，一时间平台如雨后春舆般遍地开花。这一现象引起决策层，监管层及学术界的极大关注。

　　这一阶段，地方政府融资平台在规模、结构及融资来源上发生了一系列的变化。其一：融资咸模迅速扩大。据央行、银监会统计，至2009年底，地方政府融资平台数量由3000家增长至8000多家，总资产近9万亿元，贷款余额将近7万亿。其二：向县、市级发展。据有关统计表明，截至2009年底，我国县市级地方融资平台数量高达5000家左右，占平台总数的60%,贷款余额为1.85万亿元，仅占总贷款额的25%.其三，东南部沿海发达地区政府平台占绝对影响力。长三角、珠三角和环勸海地区的融资平台贷款月分别占总额的30%、11%和20%.其四，更多的商业银行贷款投向政府融资平台。2009年之前，地方政府融资平台的贷款主要是来自于国开行，1998年-2008年的十年间，国开行累计发放贷款余额14000亿元。在平台膨胀发展的这一阶段，除国开行外，各商业银行也争相加入政府平台融资市场。

　　6、地方政府融资平台规范发展阶段（2010年至今）

　　面对地方政府融资平台的迅猛发展，地方政府和监管层一致认为其潜在风险极易引起财政和金融的恶略影响，必须进行一系列防控和规范才能从根本上遏制这种风险。从国发[2010]19号、财预[2010]412号及财预[2012]463号文件，国务院及各级监管部门对平台及平台公司银行贷款的分类细化、风险定性、规模控制等做了一系列规范，取得了一定成效。

　　各大银行在规范发展阶段都加强了对地方政府融资平台的管控-,一并调整了相应的贷款政策。

　　1、中国工商银行（2010年报5处提到融资平台）：平台贷款总额12445亿元，仍按平台贷款处理6400亿元，占51.4%.平台不良率0.3%,平台专项拨备195亿元，接近4% （全行整体拨备2. 46%），不良贷款拨备覆盖率1. 09%.2010年重点加强地方政府融资平台的风险管理，严格平台准入和分类管理。幵展存量贷款检查，向发现问题的有关部门出具风险提示函。

　　2、中国农业银行（2010年报8处提到融资平台）：政府融资平台贷款总额6762亿元，按平台贷款处理3953亿元，占总额的58. 46%.农行2010'年总体不良贷款率从2009年的2. 91%下降到2. 031但地方政府融资平台的不良率增加至1. 49%.对地方政府融资平台拨备16亿元。在全行范围组织了多轮地方政府融资平台的风险排查，加强准入和风险评级管理，切实加强贷后管理，控制总体风险。

　　3、中国银行（2010A股年报7处提到融资平台，H股年报未提）：平台贷款总额6795亿元，按平台贷款处理3615亿元，占总额的53. 2%.2010年年末地方政府融资平台贷款较年初减少，不良率低于全行品均水平，为0.24%.进一步加强地方政府融资平台贷款管理，严控新增贷款。对存在风险项目增加偿债主体，增加抵质押物，缓释和化解风险。

　　4、中国建设银行（2010年报10处提到融资平台）：融资平台到款总额7987亿元，按平台贷款处理的5419亿元，占总额的67. 85%.2010年前两个月总量减少1400亿元。严格执行名单管理和总量控制，严控融资平台风险，细化平台客户贷款政策，严把客户和项目准入，持续跟踪监控。

　　3.1.3地方政府融资平台组织架构

　　地方政府融资平台在本质上没有脱离地方政府的支持与干预，但是经过数年的市场化运作，目前我国一部分经济发达地区的地方政府平台公司都是按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。并且都按照现代企业制度建立了董事会、监事会和经营管理班子，相互制衡，协调运作。

　　3.1.4地方政府融资平台经营方式

　　地方政府融资平台的主要目标是推动地区经济社会快速发展，所以其经营方式一般是依托政府资源，运用市场化手段运作。地方政府融资平台以地方政府重大决策为指导，发挥政府投资的杠杆作用，为地方项目建设筹集资金。按照经营目的不同，地方政府融资平台可以分为两类：

　　1、经营性政府融资平台。

　　这类政府融资平台主要涉及的是盈利性项目，依靠自身项目产生的现金流或其他营业收入还本付息，地方财政不负责偿还本息。根据中金公司研究报告，目前共有30%-40%的融资平台公司属于这种类型。

　　2、非经营性政府融资平台。

　　这类政府融资平台主要承接政府完全公益性和半公益性项目，平台公司本身不产生收益或自身现金流不足以完全覆盖贷款本息，项目贷款的本息偿还需要地'方财政全额担保究底。这类平台的主要职责就是为地方政府项目融资，存在举债主体与项目用款主体相分离的情况。这类平台基本上以财政注资或投入土地存量、盈利性责权等资产形式成立，以政府土地、房产等不动产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各银行融资，再辅以政府承诺函、财政补贴等还款保证。将融资来的资金用于公共基础设施建设等方面。

　　3.1.5地方政府融资平台融资方式

　　在政府融资平台发展的过程中，大量社会资本加入到公共基础设施建设的投资运营中来，逐渐形成政府，企业，金融机构，社会资本有机结合的多元化投融资体系。

　　1、资本金构成

　　地方政府融资平台的资本金来源主要包括财政的配套资金、土地资源、股权融资等多种方式。

　　（1）政府配套。上级财政的税费返还及项目的配套资金等公共财政资金以及国家对项目的定向资金注入。

　　（2）土地资源。政府通过划拨土地的方式进行注资，将土地资产作为资本金。

　　（3）股权融资方式。随着我国资本市场的逐渐普及，发展良好的政府平台可以通过股票市场、创业板市场进行融资，扩充企业实力。

　　（4）其他方式。政府融资平台还可以通过以下方式实现资本金扩大：政府通过对矿产的资源的产权交易的形式，使无法直接抵押的资源转化为资本金；政府部门的不动产划拨等。

　　由于当前各部门对地方政府融资平台的监管和规范逐渐加强，一些融资方式将受到限制，资本金的来源也会越来月规范化。

　　2、资金来源渠道

　　（1）银行贷款。政府融资平台成立的初衷是吸收社会资木，可是由于融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，政府融资平台只能转向向银行贷款的单一途径。目前，政府融资平台的资金来源主要是以国开行为主的银行业贷款。

　　（2）发行债券和融资券。对于资产规模较关的地方政府融资平台，可以通过发行企业债和融资券来获得需要的资金。但是目前国家发改委下文禁止债务率超过100%的企业增发新债，也不允许地方政府进行担保，不能申请新的发债规模。

　　（3）其他融资方式。在地方政府融资平台发展的过程中，各地在筹集资金方面都有不同的尝试，主要有以下几种：

　　3、资金运用

　　（1）市政基础设施建设项目。

　　（2）专项资金项目。房地产类平台的主要资金运用方式。随着城镇化的加速实施，土地价格上涨，这类融资平台的资金规模也迅速扩大。除了土地开发，平台在促进进出口贸易以及帮助新兴科技产业投资方面也发挥了很大的作用。

　　（3）服务地方中小企业发展，为中小企业担保融资。通过政府出借信用，成立专门的小额贷款公司或者担保方式扶持目标项目和企业。

　　（4）地方产业经济和特色经济。

　　（5）综合运用资金，构建地方政府投融资体系。可以将业务发展^]清理消化政府不良资产，代表政府实施上地调控和储备，帮助中小企业融资等各个方面。

　　4、还款来源

　　地方政府融资平台的还款来源主要包括以下三类：

　　（1）项目自身现金流及盈利能力可以完全覆盖融资木息的，对地方财政没有任何压力。比如高速公路、通行费偿还贷款，路桥联票等。

　　（2）项目现金流及盈利能力可以部分覆盖贷款本息的，还款有部分压力，需要财政补贴。比如轨道交通，小水库，城市污水处理等。

　　（3）项目完全没有收益的纯公益性项目，需要100%财政补贴。这其中包括地方木级财政收入（包括地方税收和非税收入），中央税收返还和转移支付，地方政府性基金收入等。

　　3.2地方政府融资平台对城镇化建设资金支持分析
　　
　　城镇化建设中的硬件建设是以公共基础建设与维护为主。在2013年-2015年的三年中，城镇化基础设施建设资金规模将达到290000亿元（前文计算），这其中，除了地方的自筹资金及未来可能的新型筹资方式筹集的资金，地方政府融资平台的投资将占很大一部分。
      

　3.2.1与地方政府融资平台相关的基础设施建设投资分析

　　近年来，与地方政府融资平台相关的基础设施建设投资占全部基础设施建设投资的比重总体上体现上升趋势，在]7%-25%的区间内稳定。占GDP的比重也在不断提高。这主要是因为利用地方政府融资平台投资的基础设施与全部基础设施投资的增加幅度比较接近。根据与地方政府融资平台相关的基础设施投资与全部基础设施投资的关系，如果按照与平台相关的基础设施投资占全部基础设施建设投资的比重保持在20%左右来测算，则在2013年-2015年三年时间与地方政府融资平台相关的基础设施投资规模将达到49300亿元，平均每年为16433亿元。

　　3.2.2与地方政府融资平台相关的基础设施资金来源分析

　　根据下图数据：在基础设施建设投资的资金来源中，来自财政预算内资金的比重一般在10%-15%内变化，正常经济运行状态下，比重应在11%左右；利用外资的比重越来越低，已从2003年的4.3°rF降到目前的不足1%、发行债券筹集的资金的比重一直比较低，维持在0. 1%-0.5%之间；其他资金来源比重也再8%以下。

　　有80%左右的资金主要来源于融资平台的银行贷款和项目单位自筹。从地方财政情况来看，自筹资金中土地收入和预算外收入占一定比重，但是不是很大；自筹资金中有一半以上是项目单位通过其他方式获得的银行贷款。这就相当于与地方政府融资平台相关的总的基础设施投资中有一半以上是来自于银行贷款。

　　银行贷款所占百分比=（80%-20%）X50%+20%=50%o3.2.3 2013年-2015年地方政府融资平台的信贷资金需求分析。虽然在2014年5月21日国务院批准了京沪粤等十省市试点地方政府债券自发自还，但债务总额度的受限及全国各省市财政收入的不平衡，决定了短时间内地方债在全国大范围普及的可能性不大。因此，未来几年城镇化发展的主要资金来源依然依赖于地方政府融资平台解决。

　　从上述城镇化基础设施投资资金来源分析来看，与地方政府融资平台相关的基础设施投资资金中，由80%左右需要通过融资平台和项目单位自筹解决，这其中-半以上最终以银行贷款形式获得。如果按照50%估算：290000 亿元 X80%X50%=116000 亿元2013年-2015年三年间通过地方政府融资平台的银行贷款需求将为116000亿元左右，年均38667亿元。

　　3.3地方政府融资平台推动城镇化建设中存在的问题分析

　　地方政府融资平台在推进城镇化发展，完善市政基础设施建设方面做出了不少的金融贡献。我们不能忽视其在城镇化中的地位和作用，但是随着城镇化的进行，政府融资平台陆续显现出不少的问题，使其难适应城镇化的发展。具体而言，政府融资平台在推动城镇化建设方面存在着以下几个主要问题-3.3.1地方政府融资平台自身问题。

　　地方政府融资平台成立初期就是为了地方城镇化基础设施建设融资，可是随着城镇化的进行，地方政府通过平台进行的融资额度越来越多，平台公司本身的问题也越来越明显。

　　1、平台公司运作不规范

　　中国地方政府融资平台的设立门榲普遍很低，运行缺乏有效约束，使得融资平台的设立层级逐步下移，由最初的省市级政府才能设立融资平台慢慢转变为市（地）及政府、县（区）级政府也可以设立自己的融资平台，甚至乡、镇、村也想办法参与，成立自己的平台公司。可是受到平台所属地方政府财力及负债的影响，地方政府融资平台的层级越低，潜在风险越大，极易造成债务偿还违约，影响到整个政府融资系统的稳定。

　　2、自身偿债能力不足

　　地方政府融资平台主要是通过地方政府向其注入当地优良资产如：道路，桥梁，公路，公园等公共设施作为资木。这部分资产虽然规模较大，但是其公共性质决定了其不能产生现金流，也不可能变现为现金。当项目融资的还本付息遇到困难时，这部分资产不能起到任何实际作用。一些地方政府将土地注入融资平台公司作为资产，但是土地的估值虚高及流动性差等特点也决定了土地资产的变现能力不是很强，很难迅速变为可还款的现金流。政府融资平台的融资项目大多是市政基础设施项目，具有很大的社会效益而很少具有经济效益，没有稳定的还本付息来源，只能完全依靠地方财政偿还。可是地方财政在面对大范围的基建债务往往也是捉襟见肘，很容易使得地方政府融资平台陷入债务的泥潭。

　　3、融资手段单一

　　在我国目前的政策及体制下，城镇化建设中地方政府融资平台的主要融资手段只能是依靠银行贷款，对银行业的依赖性特别强。地方政府融资平台参与运作的一般都是市政基础设施项目，资金需求额度大，建设周期长，盈利能力弱的特点决定了地方政府融资平台的贷款都要以中长期政策性贷款为主。如果平台公司仅依靠银行贷款，那项目的连续性及稳定性很难受到保证，而且政府也少了融资选择的权利。

　　4、缺乏长效风险管理机制

　　地方政府融资平台成立的初衷是为地方政府融资服务。但是地方政府融资平台本身很少具有独立的还款能力，参与的项目大部分都是市政建设或基础设施完善等公益性项目，这类项目很难产生自有的现金流或收益，项目本身根本没有能力完全偿还贷款本息，可以说地方政府融资平台的融资只能完全依靠地方财政偿还。

　　地方政府的财权与事权不对等，事做得多而相应的可用财力少，地方政府必须通过政府融资平台大量融资以满足政府支出的需要。由于缺少监管及风险控制手段，有的地方政府利用地方政府财政的不透明及各银行和民间机构的系统信息不统一等漏洞大量成立政府融资平台公司进行重复贷款，使得地方债务迅速增长。

　　面对这些巨大的还债压力，地方政府主要有三种表现：

　　（1）巨大的市政贷款还款压力使得一些财力较弱的地区想办法从银行取得新贷款，以借新还旧的方式偿还旧贷款本息。

　　（2）-些政府因负债过多无法进行新的举债而导致旧债还款逾期。

　　（3）一些政府在任期间大量举债，还款负担却留给了后几届政府，大大增加了这类贷款的逾期危险。

　　3.3.2地方政府融资平台难以满足城镇化中多元化、多层次的融需要

　　本文中主要研究的是地方政府融资平台对城镇化建设中基础设施建设方面的金融支持，但是就整个城镇化而言，地方政府融资平台不能完全胜任为期融资的重任。我们所说的城镇化不仅仅只是基础设施的新建和翻新，而且也涵盖了工业，农业，信息的现代化，公共服务均等化和环境的~可持续发展等多个方面。这些方面的发展及实现都需要数额及其庞大的，多方面、多层次的资金支持，可是地方政府融资平台所能提供的仅仅是涉及市政基础设施建设方面的资金支持，且此部分融资必须专款专用，不能为城镇化的其他方面提供帮助。这样就使城镇化的其他资金需求很难从地方政府融资平台得到支持满足，只能另寻他路。

　　.3.3.3地方政府融资平台引起的债务风险容易阻碍城镇化发展

　　中国的基本国情决定了地方政府通过融资平台进行的融资情况很难完全呈现给社会。而各金融机构和银行之间对于地方政府融资平台债务情况也没有建立统一的信息系统，都是各自为战，根据自有信息对政府债务进行评估。这就使得各金融机构和银行对地方政府融资平台的负债水平、还款能力、偿债能力等不能形成直观准确的认识，只能依据自己的信息水平和判断对地方政府融资平台放贷，很容易造成项目的重复授信，多头放贷等现象。地方政府极容易通过这个空档，以融资平台公司过度融资，最后超出其财政偿还能力，引起地方财政危机，造成还款违约，继而影响地方政府信用，阻碍城镇化建设的进行。

　　3.3.4融资平台发展滞后于城镇化建设

　　由于地方政府融资平台的政府背景，使得体制中的平台公司行政指令大于市场指导，很难根据城镇化发展的要求有所创新转型。市场化的要求瞬息万变，城镇化发展每天都有新的方面的需求及要求，如果地方政府融资平台一成不变，很难满足城镇化建设的需求，最终难免被淘汰出局。

　    第四章国外政府融资促进城镇化建设案例及其启示

　　在地方政府融资方面，美国、日本、韩国等国家经过了多年的探索与实践，积累了丰富的经验，在发行市政债、地方融资平台、引入民间投资方面形成了一整套成熟的融资方式，为城镇化建设地方基础设施投资提供了大量资金，也为他国解决城镇化建设遇到的金融问题提供了很好的借鉴。基于我国的具体国情，虽然我们不能照搬国外的现成模式，但他们的经验对我们还是有一定意义的启发，对我们拓展自己的思路，探索符合中国国情的融资方式有很大的推动作用。

　　4.1美国的市政债券模式

　　美国拥有者全世界最大的市政债券市场，美国主要的政府债务形式就是市政债。美国是联邦制国家，联邦财政、州政府财政和地方财政都有各自独立的财税制度和预算法案，都可以发行市政债券筹集资金。

　　4.1.1美国市政债券的用途和分类
　　
　　1、美国市政债券的用途。

　　美国以州政府为最主要的政府债券发行人，发行的债券主要用于三个方面：

　　（1）为诸如道路、供排水、学校等公共支出提供资金。

　　（2）为私人住房、工业发展等提供私人发展资金。

　　（3）为短期周转或计划提供资金。

　　2、美国市政债券的分类。

　　美国的市政债券可以分为两类：一般责任债券和收益债券。

　　一般责任债券就是没有规定特定项目的，担保完全是以发行债券单位或者政府的信誉和信用为基础，其还本付息依靠发行债券的地方政府的税收作还款保证，违约情况极为罕见。这类债券成本低，发行时间长，人们很愿意购买这类债券。

　　收益债券是必须有特定项目作为载体的，这些项目包括学校、医院、公路、供排水设施等。发行人主要是项目承建委员会或者委托机构。其还本付息主要来自项目收入，比如桥梁公路的收费权、及有偿使用的收入等。这类债券的风险较一般责任债券要大，但是利率较高。

　　4.1.2美国市政债券的特点

　　美国市政债券的特点显著：信用好，减免税收，税后收益高和与保险相结合。

　　1、信用好。

　　在美国，地方政府发行的市政债券的信用等级比美国国债略低，而且还有保险公司的保障，使其更加安全可靠。但是由于美国法律允许地方政府的债券发行人申请破差，所以美国的市政债券还是有一定的风险的，不过从1940年到1994年的50年中，美国的市政债券违约率为0.5%,还是很可信的。

　　2、税收减免。

　　在美国，市政债券之所以特别受欢迎是因为大部分用于公共目的投资的政府债券的利息收益是享受税收减免的，这对于高税收收入这的意义极为重大。

　　3、税后收益高。

　　由于市政债券的信用等级比较高，其收益利率就定的比较低。但是在美国市政债券的减免税收的政策使得市政债券的税收收益还是很可观的。

　　4、保险相结合。

　　美国的市政债券的特点之一是与债券保险相结合。如果市政债券发行方在债券到期后因种种原因无力偿还债务，市政债券保险将负责代为偿还，保证投资者的债券本息。

　　4.1.3美国市政债券的融资模式

　　1、发行主体。

　　美国的市政债券是以地方政府占50%,其他政府机构部门占47%和债券使用机构占3%为主要发行主体。几乎所有的政府部门都将市政债券作为地方融资的主要工具。

　　2、投资群体。

　　美国的市政债券主要募集对象或者投资群体是私人投资者、保险公司、商业银行等，其中私人投资者因为免税政策的影响，经过数年的演变超过商业银行成为最大的投资群体。

　　3、发行与承销。

　　美国主要通过公开发行和私下配售两种方式发行市政债券。

　　公开发行主要是以发行公告进行竞争投标的方式或者发出邀请协议的方式授权发售债券。

　　4、保险.

　　美国的债券市场上成立了专门的"金融担保保险协会",主要为市政债券的各个环节提供保险服务。美国市政债券大约有50%左右进行了保险投入，以保障市政债券投资者在债券发行人发生还本付息是违约的时候，能无损失拿回债券本息的权利。使得美国的市政债券的信用风险进一步降低。

　　5、信用评级。

　　在美国，投资者很看重市政债券的信誉评级，所以一般的市政债券都由现在最权威的评级机构是标准普尔和穆迪公司进行评级。如果参加保险，评级等级会相应提高。其中责任债券的评级主要是看发行人的债务机构、预算能力和行政能力、地方税物情况及社会经济环境情况等。而收益型债券则主要看项目产生的现金流是否能覆盖本息，与一般商业贷款项目一致。

　　6、交易。

　　大部分柜台交易，少部分交易所上市交易。

　　7、偿还。

　　一般责任债券，发行人通过项目自有收入或者税收等还本付息。当出现偿债问题时，债券持有人可上诉获得发行人资产。

　　收益债券通过项目的自有收入来还本付息，一旦出现还款风险，损失由债券持有人自己承担。

　　4.1.4美国政府债券监管与风险控制

　　1、法律规范。

　　美国州法律对政府债券的限制分为直接限制和间接限制。直接限制：大多数州政府从政府债券的发行程序和发行数量上对其进行限制。

　　在程序限制方面，地方政府想要发行债券，必须得到全民或者相关机构授权或批准。一般责任债券必须经过所在地方议会或全民批准方可发售。在数量限制方面，地方政府对政府债券的最高限额，偿还期限和收益等做了限制。间接限制，主要体现在预算的平衡和财政收支两方面。在预算平衡方面几乎所有的美国地方政府都有专门的立法规定，要求遵循平衡预算规则。在限制财政支出方面，因为政府债券的偿还最终都通过税收形势，所以其发行3本受到针对地方财政收支法律的限制。

　　2、监管指标。

　　美国各地方政府对于地方政府债券的发行规模都有限制，主要体现在地方政府负债率、人均负债、偿债率、偿债准备金比伊/等。

　　3、风险控制。

　　美国政府债券的风险控制主要从信用评级、风险预警、建立偿债准备金、保险和信息公开方面着手。美国主要有两个机构负责对市政债券进行监督，一个是美国SEC市场部管理管理的市政债券办公室，主要负责对债券的事后监督及发债规模限制等。另外一个是美国市政债券规则委员会。这两个部门是美国地方债券风险防控的主要机构。

　　（1）信用评级.

　　在美国，投资者很看重市政债券的信誉评级，信用评级机构也可以对市场上发行的所有政府债券进行评级，所以一般的市政债券都由现在最权威的评级机构是标准普尔和穆迪公司进行评级。

　　（2）偿债准备金.

　　美国为了缓解地方政府债务风险，引入偿债准备金制度，一方面缓解了政府的还款压力，另一方面防止债券违约。

　　（3）债务保险。

　　美国的地方债券在原则上是不受上级政府担保，所以对其进行保险担保十分必要。美国的债券市场上成立了专门的"金融担保保险协会",主要为市政债券的各个环节提供保险服务。美国市政债券大约有50%左右进行了保险投入，以保障市政债券投资者在债券发行人发生还本付息是违约的时候，能无损失拿回债券本息的权利。提高了市政债券的加以能力。

　　（4）信息公开。

　　美国大部分的地方政府都对自己的债务信息进行公开，以防止地方债务膨胀，是风险控制在一定范围内。

　　4.2日本政府平台模式

　　日木是实行地方自治制度的单一制国家，日本的财政投资实行政策性和有偿性兼顾原则，一般不由政府直接进行投资，而是委托若干中介平台机构进行特定项目的投融资。日木的地方债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。

　　4.2.1日本的地方政府平台分类

　　日木的地方政府平台可以分为四类：地方公营企业，独立行政法人，地方三公社和第三部门。这四类平台的功能涵盖了国民经济领域的各个方面，尤其是为地方基础设施投资筹集大规模资金。

　　1、地方公营企业。

　　是日本地方政府为增加居民福利而经营的企业。其有三大特征：地方公营企业首先是地方政府直接参与经营的企业，不具有独立法人资格。其次地方公营企业是独立核算的经营机构。最后地方公营企业经营的目的是直接提高居民福利，与其他社会福利业务不同

2、独立行政法人。

　　是日本独创的一种全新的组织形态，由地方政府全额出资设立的法人。拥有与地方政府相对独立的法人资格，以提高行政服务效率。

　　3、地方三公社。

　　是由地方政府全额出资设立的独立法人。其中包括：

　　（1）地方住宅供给公社：由地方政府全额出资，为住宅不足的地方提供公有住宅，是日本国家住宅政策的重要一环。

　　（2）地方道路公社：由地方政府全额出资设立，主要目的是吸引银行和民间资金，推进各类道路建设。

　　（3）土地开发公社：由地方政府全额出资设立，主要是为了让地方政府在土地上涨的过程中比较容易的拿到土地。

　　4、第三部门。

　　日本将民间企业称为第一部门，公共企业称为第二部门，政府民间合办出资企业称为第三部门。第三部门具有独立的法人资格，政府出资占25%以上。分为民法法人和商法法人。

　　4.2.2日本地方政府平台的分工

　　1、地方公营企业。

　　主要负责电力，工业、生活用水，公路，运输，燃气以及医院，市场，畜牧，观光等的建设和经营。

　　2、独立行政法人。

　　主要经营地方公营企业从事的项目，大学，社会福利事业等。

　　3、地方三公社。

　　地方住宅供给公社主要负责地方的住宅与城市服务，包括房屋及用地的建设，出租，转让。地方道路公社负责道路与运输，包括收费公路的修建、改建、维护等，对道路的管理，在开发等。土地开发公社主要负责地区与城市的幵发，对土地及公共设施的建设及整治。

　　4、第三部门.

　　民法法人负责教育，文化社会福利等方面，商法法人经营商业方面，道路运输等。

　　4.2.3日本债务资余来源与用途

　　日本地方政府债务资金的主要来源包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金包括资金运用部和简易人寿保险资金两类。资金运用部的资金来源为厚生年金、国民年金和邮政储蓄资金等中央事业类的积累资金和结余资金。简易人寿保险的资金主要来源是邮政部门利用邮政局网点开展简易人寿制度的闲散资金。还有针对地方公营企业的公营企业金融公库资金和银行贷款资金。其他资金来源还有共济协会，保险公司等资金。

　　日本政府平台的债务资金主要运用方式是贷款、投资和担保，运用范围为基础建设性支出，不能用于经常性支出。其具体包括：交通、下水道等地方公用团体经营的企业所需经费；地方供应企业提供的资本金和贷款；抗灾、救灾及赈济事业资金；债务转期；公共设施建设和用地费用等。

　　4.2.4日本地方债务的特点

　　曰本地方政府债务主要通过发行债券和借款两种方式融资。

　　发行债券特点有：

　　1、发行分公募和私募两大类1979年之前公募为主要手段，1979年以后私募开始活跃。

　　2、同一时期发行债券，发行条件完全相同。

　　3、发行对象以金融机构为主。

　　4、原则上不可上市流通。

　　5、享受一定的税收优惠。

　　4.2.5日本地方债务风险控制

　　日本对其地方债务的风险控制主要釆取了三种方式：

　　1、计划管理.

　　日本对地方政府债务发行实行计划管理。日本中央政府每年都编制地方政府债务计划，规定地方政府债务发行总额、用途及发行方式等。
　　
　　2、审批制度。
　　
　　日本以严格的协议审批制度对地方政府举债实行规模控制，在日本《地方自治法》中严格规定了地方发债的方式、利率、偿还方式等，对地方政府的借债行为做了严格的要求。

　　3、审计监督。

　　由国家会计检察院和地方监察委员会构成审计机构专门负责对各地政府债务及财政收支进行审计监督。曰本的债务平台模式可以更好地将归结的资金用于基础项目建设。严格的计划管理、中央审批和审计监督制度可以将债务风险降至最低，更好地协助财政政策的实施。

　　4.3韩国吸引民间资本模式

　　韩国政府在基础设施建设领域的观念比较超前，从上世纪70年代就开始引入民间资本参与基础设施建设。韩国政府认为，虽然在基础设施投资中，国家投入占据主导地位，但是也应该积极探索民间资本参与基础设施建设的新路，必须打破长久以来视市政基础建设投资领域为政府专有的传统观念，吸引民间资本参与其中。

　　4.3.1设立国民投资基金

　　上世纪70年代初，韩国政府首先设立了国民投资基金，要求各金融机构购买，以低于市场利率的成本有效的把民间投资引入基础设施建设领域。
　　
　　4.3.2制定政策法规吸引民间资本

　　1994年，韩国国会陆续通过了基础设施吸引民间投资的促进法及实施细则，打开了民间企业进入基础设施邻域的大门。韩国取消以前对投资总额附加的限制，放宽了贷款限制，准许商业贷款，减免税收提供信用担保基金。出台了新的投资收益保障政策，使企业在利用贷款参与项目后还能有一定收益。

　　4.3.3财政向银行贴息

　　韩国中央银行通过国外银行贷款筹集资金，再通过国内发展银行和商业银行将资金和国内吸收的存款以低利率贷款给城市基础设施企业，政府向银行贴息。

        第五章完善地方政府融资平台功能推进城镇化对策建议

　　地方政府融资平台曾经在中国城镇化建设中起到了极为重要的融资作用，但是随着城镇化的进行，地方政府融资平台自身问题的出现及其单一的银行贷款融资方式己经很难满足城镇化的要求及多元化的资金需要。根据地方政府融资平台在城镇化建设中显现的问题，提出以下对策建议：

　　5.1整改地方政府融资平台问题

　　地方政府融资平台自出现以后为城镇化提供了极大旳资金支持，但是其自身凸显的问题越来越影响着城镇化的发展，必须从以下几个方面对平台问题进行整改，使地方政府融资平台更加规范。

　　5.1.1规范地方政府融资平台运作模式

　　地方政府融资平台的风险随着贷款规模的不断加大而逐步积累，一些地方的风险已经有所凸显。2013年银监10号文出台后，对各类地方政府融资平台作了详细的划分，对"全覆盖","基本覆盖","半覆盖","无覆盖"等四类融资平台的新增，存量缓释和平台退出等都作了详细的规定。将全国省级以上地方政府融资平台纳入名单制管理，使各地方政府融资平台能更好的良性发展下去。而对现有融资平台和新增平台的处理问题上，可以从以下两方面入手：

　　1、整合现有融资平台

　　全国各类地方融资平台的数量已经突破10000家的大关，从国家级到县市级，每一级地方政府都设立有自己的融资平台公司，可以说现在国内的融资平台情况是乱象丛生。这其中，县级，乡镇级平台公司因为所对应乡镇政府的财政实力弱，政府还款能力差，所遭受的风险也要比省级、地市级融资平台要大很多。建议各地区整合现有各类融资平台，通过整合逐步取消县、乡镇以下政府融资平台，统一划归市一级平台公司。条件允许的地区，可以将市一级融资平台公司加以整合，成为省级融资平台。这样可以将各类中小平台化整为零，风险共担。而且这类平台的集合体可以充分发挥规模效应，增强风险抵御能力。

　　有的地方因实际需要必须有县级以下平台公司存在时，可以邀请省级投融资公司以入股的形式注入专项资金到县级以下平台公司，统一信用结构，在抵御风险的同时增大平台公司实力。

　　2、提高新平台公司设立标准

　　在整合现有地方政府融资平台公司的同时，我们应该按照地方实际情况和项目需要设立新的融资平台公司，但是此时的设立新公司不能像以前一样匆忙上马，一定要提高新平台的准入标准。

　　（1）新的平台公司的成立应该符合必要的准入条件，2013年银监10号文的发布就填补了平台准入要求的空白，但是这仅仅是开始，以后必须创立更加完善的平台公司准入制度。同时要求政府整合地方优势资源，向平台公司注入资产，做实资本金。比如：向平台公司划入土地，移交矿产、供水、供电、供气和公路的特许经营权及收费权等已经家平台的有效现金流；将政府的停车场、公交运营、加油站等得经营收费权划拨平台公司；将地方财政划拨资金注入平台公司统一划拨等。这样，平台公司有了优良的资产和稳定的现金流，所能达成的未来预期一定很好，就能更好的完成实现资金的融通功能。

　　（2）设立的新融资平台公司必须要有完善旳公司治理结构。新的融资平台公司要有适应市场化的专业的经营管理团队，有强有力的决策层和雄厚的专业人才储备，这些都是成立符合现代法人及理结构的股份责任有限公司的必备条件。

　　（3）新的融资平台公司要有比较广泛的经营范围，涵盖投融资，建设运营，资本运作等多个方面，形成内部环境控制，资金管理控制，信息系统控制，重大近影决策等多种机制，尽量摆脱行政干预，坚持市场化运作。

　　5.1.2加强地方政府融资平台偿债能力

　　地方政府融资平台偿债能力可以从增加资产，增加现金流量和扩大规模三方面提高自身偿债能力。

　　1、地方政府继续注入优质资产

　　地方政府可以通过将公路、水利、电力的收费经营权和矿产、土地的多有权等优质可盈利资产注入平台公司，增加其资产量和现金流量。通过发行短期融资券，中期票据，公司债等方式筹集资金，增强债务偿还能力。

　　2、引入盈利性项目

　　将盈利性项目引入地方政府融资平台，增加其自有收入和现金流量，给予平台税收、土地等优惠政策，加强其盈利能力。

　　3、整合成为省级融资平台

　　将现有县、市、乡级融资平台进行整合，J""大其资产规模，成为抵御风险能力更强的省级融资平台。需要融资平台在县、市、乡级地方政府设立的，应当引入省级平台投资参股，增强抵御风险能力。

　　5.1.3加强地方政府融资平台风险防控

　　虽然目前城镇化的美好前景给地方政府融资平台带来了一定的机遇，但是地'方政府融资平台仍然会面临着巨大的政府债务风险。这种风险不是一朝一夕形成的，也不是一个制度法规造成的，这种风险发生的实质是经济体制转轨过程中，地方政府经济和国民经济在财政方面矛盾的体现。是多方面原因共同造成的结果。

　　这种风险现阶段不可能消除，但是我们可以想办法降低这类风险。

　　1、建立健全地方债务管理系统

　　我国地方政府融资平台的定位是提供准公共产品的非营利机构。主要职责是解决地方政府市政基础建设的融资问题。一方面代替政府行使融资的"借、用、管、还"另一方面在适应市场化竞争中维持企业生存。作为一个类金融机构，.地方政府融资平台最关心的应该是债务的偿还问题，建议建立独立的地方债务管理系统，将涉及融资项目的各地方政府纳入管理系统中，对各地方政府的可用财力，负债情况、偿债能力、项目资本金到位及债务偿还情况和偿还债务信誉进行跟踪监管，并和省财政厅、开发银行、各商业银行等建立贷款信息共享机制，杜绝当前的多头负债，债务不清等问题，也使得各地方政府能够更加理性的负债，降低债务的违约风险。

　　2、建立地方债务偿债准备金机制

　　城镇化建设中，地方政府应积极建立项目偿债准备金机制，在项目初始阶段由项目用款单位及融资平台双方引入与贷款规模相适应的偿债准备金。制定相应的偿债准备金管理办法和偿还机制，使得项目一旦出现还款违约时能有一个缓冲和保障，减少违约风险。

　　3、设立新的融资担保手段

　　取消人大担保函和财政的融资担保。一般而言地方政府融资贷款要有充足的抵质押物品，可以是土地或者各种转让收费权等，但是人大的担保函和财政的担保等木身就是一个空虚的承诺，如果财政出现问题，还款出现违约将没有任何实际的保障物品可以减少损失。可以在引入偿债准备金的基础上加入茅兰方担保机制，也可以学习国外模式，引入第三方地方政府负债评级体系。

　　4、限制负债规模

　　对地方政府可用财力，负债情况加强监管，防止地方政府盲目负债。地方政府之所以会出现债务危机，很大程度上是因为ii方政府盲目举债，财政资金不足以偿还债务而造成违约。这种危机只有从根木上限制了地方政府超额的负债，就会得到很大程度的改善。

　　5、健全公司治理结构

　　地方政府融资平台是具有政府背景的国有公司或者事业单位，受到的政府指令影响极大。但是地方政府融资平台本事是在市场中生存发展的，其本身不能忽视市场因素的影响，不可能完全靠政府行政指令生存。地方政府融资平台要想发展壮大下去，我们就必须以市场化的要求完善地方政府融资平台，规范公司的治理结构，建立专业运营团队和公司管理层，提高运营水平和效率。对现有专业人才进行培训和储备，以长远的规划来运作地方融资平台。

　　5.2引入多种融资方式

　　城镇化的过程是长久的，涉及的方面是多元化的，仅仅依靠地方政府融资平台不可能完全满足城镇化多元化、多层次的金融需要。目前我们的金融系统没有一种方式能完全支持这个长期化，涉及十几亿人口的城镇化。我们必须借鉴发达国家成功经验，以地方政府融资平台配合新的融资方式，才能更好的推进城镇化建设。

　　5.2.1拓展地方政府融资平台的融资渠道

　　城镇化的融资需求是多元化和多层次的，只靠地方政府融资平台单一的银行贷款的模式已经不能满足城镇化建设的需要，要寻求多渠道的市场化融资手段。

　　银行贷款模式虽然在一定的历史阶段为我国城镇化建设提供了巨大的帮助，但是长远来看，银行贷款具有成本高，手续繁琐，定期偿还本息等特点，大大增加了债务风险。从国外发达国家的城镇化融资方式我们可以发现，没有任何一个国家完全采用单一的银行融资模式，大部分都是以发行债券支、政府平台银行放贷以及政府和民企共同投资的形式进行城镇化建设的。我国在进行城镇化的融资方案也可以借鉴国外的成熟模式，加以改革运用到我们自己的实际情况中，寻求多种方法和渠道进行融资，更好的发挥地方政府融资平台的作用。

　　1、寻求市场渠道融资

　　市场化的直接融资手段，有融资额度大，融资成本低，期限长等优点，而且不用限期偿还本息，滩平了长期偿债风险。地方政府融资平台在支持城镇化建设时期可以依靠发行企业债、中期票据、短期融资券、信托产品及融资租赁等方式进行广泛的融资。

　　2、资本市场融资

　　在地方政府融资平台项目和自己实力做大做强的基础上，平台公司可以积极寻求上市机会。不论是在中国还是国外发达国家，寻求IPO都是最快，最具有成效的资本增长途径。我国地方政府融资平台应该积极把握时代脉搏，选择适当机会上市融资，一定会将平台公司做出另一番天地。

　　3、吸收社会资金

　　在完成公益化项目的同时可以引入商业化配建，比如廉租房建设期间的商业配套配建，这样就使原本的没有收益的完全公益化项目有了一定的商业收入，可以将社保、保险、民间资金等社会资金引入投资项目，以商业性项目带动完全公益性项目，以商业化项目带来的利润偿还公益项目贷款的本息。

　　4、寻求政策扶持

　　在城镇化建设中，地方政府融资平台的背后是各级地方政府，在为项目融资时可以向政府争取一定的优惠扶持政策，比如将土地能进行有效抵押担保的政策以及税收优惠政策等，由此可以保证投资的收益，而中国的民间资本目前正从传统的制造行业退出，寻求新行业投资的关键时期，在此政策下，肯定可以放心的投资融资平台项目，特别是国务院鼓励民间资本的"新36条"的出台，更是有助于吸引民间资本入股平台公司。

　　5.2.2以平台为辅，引入多种融资方式

　　现阶段城镇化建设融资中我们只能主要依靠地方政府融资平台的模式，但是长远来看，我国的金融体制肯定会有所改革，会有更加适应城镇化的融资方式出现。我们要通过地方政府融资平台三十年的摸索经验
　　
　　1、发行市政债券

　　以英、美等国为代表的西方发达国家在资本市场主导的金融体系主要通过发行市政债实现地方政府融资，为地方基础设施建设提供了大量资金。我国政府适当放幵地方政府发行政府债券。中央政府可以根据地方政府财力及政府信用状况确定其发债额度，地方政府依据中央给定的额度对地方债券自发自还，定期将发债情况及资金使用情况向中央有关部门汇报。逐渐将政府融资方式转变为地方债券形式为主，地方政府融资平台为辅。

　　2、依托融资平台公司从多种渠道贷款

　　以日、德、法等国家为代表，依托多种形式的地方政府融资平台通过发行市政信贷为主的方式支持市政基础建设。加拿大等国主要通过授权国营企业融资借贷，政府确保偿还。我国的政府融资平台应该力强其融资方式及手段，通过多方面更加稳健的方式支持城镇化建设。比如发行企业债，上市融资等。

　　3、授权民间企业，引入民间资本

　　我国在城镇化中应学习韩国的将民间资本引入国。家基础设施建设领域的成功经验，在我国在城镇化中引入民间资本。现在正是我国产业转型的快速时期，大量的民间企业及资金退出己有的行业，寻找新出路及投向。城镇化正是为他们提供了一个最佳的机会。国家应当制定相关政策放开民间资本的城镇化准入门槛，吸引并鼓励民间企业大力投入到城镇化建设的各个方面，带动全社会共同参与城镇化建设。

　　西方发达国家在城镇化建设中积累了数百年的经验，现在已经形成了比较完善的投融资体系，其主要融资方式是以政府发债为主，财政，政府信用，平台融资等方式长期并存，现在我们在发展城镇化建设中要开放地方政府发债领域，将地方负债纳入严格透明的中央监管之下，引入民间资本投入等多种方式，通过更加规范、透明的融资形式推动城镇化建设。

　　5.3促使地方政府债务的现形

　　从国外发达国家的地方政府举债经验中可以看到，地方政府债务的显性化是一个基本的原则。我国在目前的《预算法》中第28条规定了地方政府不得发债，但是各地方政府通过融资平台进行的融资形成了大规模的隐性负债，隐藏了债务风险，使得政府无止境的负债，及容易导致政府债务危机，最终影响城镇化建设。

如何使这些隐性负债现形，是当前必须要解决的主要问题之一。我认为可以从以下几个方面入手：

　　5.3.1编制地方政府资产负债表

　　地方政府应该积极主动地编制地方政府资产负债表，公开包括债务在内的政府财政状况。将分散的地方投融资负债进行确认、记录和上报，统一编制入政府资产负债表，对债务的实际来源及使用情况进行通报。下级政府应定期将新发生的融资项目统一归集上报。编制地方政府的资产负债表，将使地方债务更加容易监督，可以有力的限制债务的膨胀，减少债务危机发生的可能。

　　5.3.2建立地方财政预算制度

　　严格统计各地方财政的可用财力情况，根据其编制各地方财政预算，对未来地方政府的预算支出进行列支，减少不必要的城目上马，减少不应有和不急迫的项目融资，更好的将融资资金进行统筹安排，充分发挥融资资金的作用。

　　5.3.3严控地方政府债务规模

　　未来在城镇化的发展中，不能一味的只知道融资，必须将政府的可用财力和政府负债纳入新项目融资的前期考量。如果政府负债太多，财政收入可能不足以偿还新项目融资的本息时，应尽量减少或者避免新的融资。而且对于地方政府融资平台的偿债能力的判断不能局限于地方政府的税收、土地等资产，可以把林权、经营收费权等归入到其偿债能力中去，同时对其偿债能力的评定也要把未来的收益考虑进去，进而可促进更多的有价值的地方政府融资平台项目建设，促进当地经济的健康发展。

　　5.3.4建立地方政府债务信息网上公示系统

　　要想使地方政府债务完全显性化，除了以上方式方法外，最主要的是让社会各界了解、监督。而能将信息完全的呈现给社会最有效率的办法就是进行网上公示。这样做的好处有：

　　1、政府融资资金的来向与用途得以公示，使政府项目融资更加透明化。

　　2、银行和民间投资者得到了更加详实准确地信息，减少盲目投资的风险。

　　3、社会舆论监督，抑制腐败滋生。

　　5.4积极探讨融资平台创新及转变

　　中国的城镇化建设不仅仅是城市的建设，还有民生建设及工业现代化建设，尤其是工业和科技的现代化有可能引起的第三次工业革命。面对这样的一些变革，目前我国的金融系统是不足以完全承载的。国家肯定会在不远的将来对金融系统有所变革，将政府融资最主流的政府债券模式完全放开。到那时地方政府融资平台的融资功能会在一定程度上被削弱，但其投资功能将得到强化。

　　考虑到中国地方政府融资平台长期发展积累的宝贵经验及政府赋予的五大职能：

　　1、政府投融资导向的职能。

　　2、国有股权管理职能。

　　3、城建国有资本经营的职能。

　　4、政府项目融资职能。

　　5、为财政减负的职能。

　　我们应该将地方政府融资平台的投资领域适当的进行拓展，积极围绕这五大职能进行探索创新，将地方政府融资平台的职能作用充分发挥，在城镇化建设中不只局限于城市基础设施投资建设的融资，还可以探索为其提供管理、经营运作等多方面的帮助。具体而言，可以从以下三个领域逐渐拓展：

　　5.4.1民生领域

　　民生领域建设是城镇化建设中很重要的一环。必不可少的医疗设施建设，保障房安置，污水处理，教育学校等都是居民生活的重要设施。比如地方政府融资平台可以投资建立学校，养老院等。

　　5.4.2地方特色产业的介入

　　城镇化建设中，全国各个地方都有一些具有发展潜力与当地特色产业，可以结合当地实际及产业特点，制定适应地方特色的发展规划，对这部分产业进行扶持投资，使其在经济上成为当地的靓丽风景。

　　5.4.3国家新型战略产业

　　国家战略新兴产业涉及大量具有巨大发展潜力与发展前景的中小企业，地方政府融资平台可以借鉴国内已有的浙江平阳模式和成都市武侯区社区金融模式，对符合国家战略新兴产业政策的中小企业给予资金扶持和政策引导，充分发挥平台公司的服务社会的职能。

结论

　　城镇化建设涉及面广，进行时间长，资金需求额度大，这些特点决定了一般的融资方式难以满足城镇化的金融需要。在目前不能大规模发行市政债券的情况下，政府融资平台做为地方政府最有力的融资手段，如果能完善其功能，对其模式进行整理创新，就能更好的促进城镇化的快速发展。本文通过对城镇化概况及金融需求的分析，重点研究了地方政府融资平台对城镇化建设的金融支持，得出以下结论：

　　1、城镇化之路是中国现代化发展的必然趋势，是人类社会发展的必经之路。

　　但是现在中国的城镇化率远低于世界先进水平，尤其是城镇化基础设施建设曰益增长的金融需求难以得到满足，必须找到行之有效的融资方法解决这些金融方面的难题，才能使中国的城镇化更好，更快的进行。

　　2、地方政府融资平台经过几十年的发展，虽然发展迅速，但是其发展仍然存在法制体系不健全，一些融资平台设立与运作不规范，缺乏约束机制，融资手段单一自身偿债能力不足及信息网络不健全等一系列问题，厄待解决。

　　3、以美国政府债券模式、日本融资平台模式和韩国民间资本模式为代表的发达国家在政府融资方面的经验值得借鉴。其对我们的启示值得我们思考。

　　4、在推进城镇化建设中，针对地方政府融资平台出现的问题，必须整改融资平台本身，引入多种融资方式，促进政府债务显性化和加快平台创新，更好的为城镇化建设添砖加瓦。

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