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共享单车押金监管现状与解决方案
专栏：毕业论文
发布日期：2019-12-09
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摘 要
伴随着共享经济的繁荣，共享单车行业在 2017 年初迎来了井喷式的爆发狂潮。不可否认，共享单车在集散客流、便利出行、降低成本、促进就业、带动产业发展和促进可持续发展等方面优势卓着，但其“一车多押”、“资金池巨大”的特殊性不可避免地为用户押金埋下了隐患。本文根据共享单车行业押金收退现状反映出的现实问题，结合共享单车押金监管相关法律法规，深度挖掘、分析我国在共享单车押金监管中所存在的法律问题，并提出解决方案，以期实现降低资金风险、规范企业运行的目的，并预设性地为共享经济背景下的其他共享平台提供押金监管经验借鉴。
除绪论外，本文共分为四个部分。摘 要
伴随着共享经济的繁荣，共享单车行业在 2017 年初迎来了井喷式的爆发狂潮。不可否认，共享单车在集散客流、便利出行、降低成本、促进就业、带动产业发展和促进可持续发展等方面优势卓着，但其“一车多押”、“资金池巨大”的特殊性不可避免地为用户押金埋下了隐患。本文根据共享单车行业押金收退现状反映出的现实问题，结合共享单车押金监管相关法律法规，深度挖掘、分析我国在共享单车押金监管中所存在的法律问题，并提出解决方案，以期实现降低资金风险、规范企业运行的目的，并预设性地为共享经济背景下的其他共享平台提供押金监管经验借鉴。
第一部分对共享单车押金监管的基础理论进行了概述。本文所研究的共享单车仅包括现今市面上存在的、由自行车租赁公司通过租赁平台运营的互联网分时租赁自行车。共享单车押金是指用户为接受共享单车企业服务、使用企业提供的共享单车，同时为了担保单车租赁合同的履行、保证企业的合法权益不受损害，而向企业缴纳的一笔可退还的款项。共享单车押金监管是指具有法定监管职责的主体依照法律赋予的职权，对押金的收取、使用、退还进行全方位监督和管理，其法律性质是政府对市场的宏观调控和外部干预。共享单车押金实然上不仅具有传统的金钱担保法律性质，更兼具金融融资法律性质。基于保障用户资金安全、健全押金监管体制、促使行业健康发展、促进共享经济繁荣的需要，将共享单车押金纳入监管势在必行。
第二部分着重介绍共享单车企业在押金收取、储存、使用及退还方面的现状，发现共享单车押金存在强收难退、去向成谜的现实问题，其根本原因在于共享单车押金监管不力。
第三部分指出了共享单车押金监管现存的法律问题，包括押金监管主体不明确、押金监管内容不清晰、押金监管措施有缺失三个方面。
第四部分针对第三部分罗列的法律问题提出建议。具体而言，主张设定押金监管主体，本着政府、企业、社会组织和公众多方共治的理念，建立以政府金融部门监管为主，以共享单车企业开户行、中国自行车协会、共享单车用户等利益相关人监督为辅的押金监管体系；厘清押金监管内容，收取阶段注重账户监管，使用阶段注重用途监管，退还阶段注重金额监管；明确押金监管措施，采取押金托管、重大事项押金处理方案审查、企业退出市场审计、企业备案及信息披露等方式对共享单车押金进行监管。
共享单车押金资金池隐忧不容回避，建立健全押金监管体制，用“看得见的手”扼住押金资金池的咽喉是唯一的解决方式。
关键词： 共享单车；资金池；押金监管。
伴随着“互联网+”时代的到来，具有使用便捷、降低成本、提高效率、集散客流、低碳环保、促进就业等优势的共享单车行业乘着低碳出行之风，抓住城市公共自行车无法满足公众需要的契机，在“共享经济”的背景下，着手在市场上投放众多颜色各异的共享单车。然而，共享单车虽然提供了一定方便，却也因缺乏有限监管而带来了诸多乱象。成立于 2016 年 10 月的卡拉单车，将第一笔融资款用于购置单车投放市场，开展共享单车试运营工作，却在 2017 年 2 月得出了“单车丢失率和损坏率远超预估”的结论，卡拉单车投资人得知情况后，决定全额撤回融资款，宣布不再对卡拉单车进行后续投资，并从卡拉单车公司的创始人账户中划走了共享单车用户缴纳的部分押金，用于抵扣先前已支付的融资款。“卡拉单车之死”将共享单车推上了风口浪尖，媒体与学界纷纷对押金池的大小、押金流向何处、押金有无监管等问题提出质疑。
在学界和社会舆论的倡导下，2017 年 5 月，交通运输部会同诸多部门迅速发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》，面向社会各界广泛征求意见。2017 年 8 月 1 日，由交通运输部联合中共中央宣传部、中共中央网络安全和信息化领导小组办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家质量监督检验检疫总局以及国家旅游局制定的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式颁布实施，其第（十二）条明确规定企业押金账户应接受交通、金融等主管部门监管。至此，共享单车押金监管有了法律依据。然而，对于共享单车押金如何监管的问题，《指导意见》却并未作出具有可操作性的规定。经过了一年的资本混战，2018 年初，共享单车市场已由“群雄逐鹿”变为“三足鼎立”①，甚至有学者认为，共享单车市场不久便会出现龙头企业一家独大、一统天下之势。与此同时，共享单车迎来了萧条的“死亡季”。根据网络统计，截至2017 年 7 月，已有三十五家共享单车公司倒闭，其中，单车消失、押金难退的现象屡见不鲜。②根据中国电子商务研究中心监测数据，截至 2017 年底，已有超六十家共享单车企业倒闭、停运或转让③，另有较多已“死亡”的企业并未进行信息披露，共享单车企业实际死亡数量只多不少。至此，共享单车押金监管的诸多隐忧已变为现实。
为了维护市场秩序、保障社会公共利益、规范共享单车行业发展、落实企业主体责任、解决共享单车用户资金风险问题，必须深入分析并解决共享单车押金监管现存法律问题。
一、共享单车押金监管基础理论概述。
（一）基本概念界定。
1.共享单车
共享单车可分为广义的共享单车与狭义的共享单车。
（1）广义的共享单车。
广义的共享单车包含“政府主导”、“政企合作”、“企业自营”三种模式下的自行车租赁。所谓“政府主导”，以 2009 年的武汉市公共自行车系统为代表，该系统由政府主导、企业协作配合，具有社会公共福利性质，基本不收取费用。所谓“政企合作”，以杭州市公共自行车服务系统为典型，其建设运营均由杭州市公共自行车交通服务发展有限公司负责，穿透查询该公司股权结构可以发现，该公司由杭州市政府间接控股。①将公共自行车运营业务授权国企开展，是“政企合作”型公共自行车系统的典型做法，因其收费相较市场运营模式下的租赁自行车低得多，故而此种模式又称“低收费的准公共物品模式”②。所谓“企业自营”，即 2016年至今广泛活跃于街头巷尾的互联网共享自行车，该种模式下，自行车租赁系统的建设、管理、运行、维护均不受政府干预，由共享单车企业独立负责。“政府主导”与“政企合作”模式下的自行车租赁多被称为“城市公共自行车”，是“一种城市公交系统，它由政府、社会组织或公司在客流集聚地设置站点，提供适于骑行的、具有特殊设计的自行车给需要的人群，自行车免费使用或根据使用时间收取少额费用，该系统还包括与之配套的技术系统、道路设置等”。③而“企业自营”模式下的自行车租赁则被称为“共享单车”。由于社会公众尤其是自行车租赁用户往往对运营者究竟是政府还是企业不甚在意，故而在共享单车行业刚刚展开市场争夺之时，有学者就指出——市面上的共享单车并非新鲜事物，而是“城市公共自行车”新瓶装旧酒，重新推向市场。
（2）狭义的共享单车。
狭义的共享单车即“企业自营”模式下的互联网分时租赁自行车。从法律法规角度来看，2017 年 8 月 1 日，交通运输部等十部门针对市面上由企业自主运营的“共享单车”而制定、颁行的《指导意见》，即对狭义的共享单车做出如下界定：“互联网租赁自行车（俗称‘共享单车’）是移动互联网和租赁自行车融合发展的新兴服务模式，是分享经济的典型业态”。学界对共享单车的概念多遵循此规定。
结合《指导意见》的规定，本文认为，狭义的共享单车是指现今市面上存在的，由自行车租赁公司通过互联网租赁平台运营的互联网分时租赁自行车。狭义的共享单车企业通过互联网信息平台，将其生产或收购、改装的，集多种智能技术于一身的“智慧自行车”按照一定规模投放市场，面向全社会年满 12 周岁的不特定用户开展有偿租赁，在盈利的同时，解决社会大众“最后一公里”的难题，在一定范围内实现全民资源共享。由于广义的共享单车中“政府主导”、“政企合作”模式下并不涉及到押金监管问题，故本文将研究对象限定在“企业自营”模式下狭义的共享单车，下文中的“共享单车”均指狭义的共享单车。
2.共享单车押金。
当前学界大多学者主张，共享单车押金是指共享单车企业基于一定目的，强制要求用户在注册后、实名认证与骑行前在线缴纳的费用，不同企业基于其单车造价的不同而自行制定了不同的收取标准，多为 99 元—299 元不等。本文认为，共享单车押金是指用户注册后、实名认证前，为接受共享单车企业服务、使用企业提供的共享单车，同时为了担保单车租赁合同的履行、保证企业的合法权益不受损害，由用户向企业缴纳的一笔可退还的款项。除部分“免押金骑行”城市外，由于不缴纳押金便无法进行实名认证，不实名认证则无法进入租车骑行页面，故共享单车押金被认为是共享单车企业在其自营 app 或支付宝等第三方平台中设置的、具有强迫意味的“骑行门槛”。
共享单车押金具有以下特点：
其一，一车多押。共享单车投放市场后，面向的是全社会已满 12 周岁的不特定用户群体，凡在共享单车平台客户端或任意第三方端口注册，不需要进行实名认证，即可进入押金缴纳阶段。然而，惟有在用户从“开锁”到“还车”的时间段里，该用户缴纳的押金与其租赁的单车之间才形成一一对应关系；而在未租车的其它时间，共享单车用户与企业投放市场的单车之间，无法形成一一对应，在这种情况下，可以说是一辆车上同时对应了多份押金，或者说是一份押金对应了多辆共享单车，此即一车多押。一车多押下的共享单车采取“一个账户对应一份押金”的模式，这是对传统押金模式下“一个租赁物对应一份押金”的突破。
其二，押金资金池巨大。“一车多押”模式下，共享单车企业可以在适当范围内，通过不断向市场投放共享单车，达到吸引大批新用户注册账号、缴纳押金的目的。交通部运输服务司副司长蔡团结称，截至 2017 年 5 月，“全国累计投放共享单车超过 1000 万，共享单车注册用户超过 1 亿人次”①，足见共享单车用户规模之庞大。尽管如今部分共享单车公司已入驻支付宝，与蚂蚁金服旗下独立的第三方征信机构“芝麻信用”协作，利用“芝麻信用分”开启了“免押金骑行”②模式，但该种模式亦面临诸多问题——入驻公司不多、入驻公司开放“免押金骑行”的城市极少，使得共享单车公司难以提供满足公众需求的服务。“芝麻信用”仅可涵盖 18 岁以上拥有支付宝账号之客户，而符合年龄段的用户“信用分”亦未必能达到免押金骑行所要求的分数，这使得条件范围外的用户无法享受“免押金骑行”的待遇。事实上，当前共享单车市场中，绝大多数用户仍需缴纳押金。传统押金在较少的租赁物数量与“一物一押”的限制下，几乎无法形成巨大的押金资金池，且传统押金用途明确，性质固定，不存在资金池隐患。而共享单车在“一车多押”的背景下，不考虑“免押金骑行”行为，按照 99-299 元的押金收取标准计算，企业可获得过百亿的巨额押金，在共享单车押金用途规定不明的当下形成了风险巨大的“押金资金池”。在如此庞大的基数下，一旦共享单车企业利用押金转投资，其所获取的孳息亦将极为庞大，故有部分学者认为共享单车押金在“担保”之外亦具有“融资”性质。
3.共享单车押金监管。
“监管”一词系舶来品，源自西方发达国家，包含 Regulation 和 Supervision，代表了监督和管理两种含义。③本文认为，共享单车押金监管，是指为了维护市场秩序、保障社会公共利益、规范共享单车行业发展、落实企业主体责任、解决用户资金风险问题，由具有法定监管职责的相应主体依照法律规定，对共享单车企业收取的押金进行全方位监督和管理，形成“政府押金监管部门外部监管、共享单车企业内部自律、自行车行业协会监督和市场约束”的体系，并由政府押金监管部门对企业违法违规收取、使用、退还押金的行为进行调查与处罚。共享单车押金的监管贯穿押金从收取到退还的全过程。
当共享单车押金“一车多押”和“押金资金池巨大”的特殊性使得共享单车企业掌握了撬动资金的杠杆时，数以亿计的押金面临着巨大的市场风险及企业道德风险。为了保障金融市场稳定，降低用户资金风险，政府宏观调控变得不可或缺。因此，对共享单车押金进行监管，实质是国家在用“看得见的手”对“企业收取并使用押金”这种可能影响市场安定繁荣的经营行为进行必要的宏观调控和外部干预。
结 语
不可否认，共享单车在集散客流、便利出行、降低成本、促进就业、带动产业发展和促进可持续发展等方面优势卓着，但具有涉众性的押金资金池始终是市场中暗暗埋下的隐患。本文发现，目前对共享单车押金监管有所涉猎的仅有十部门联合出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》一部部委规章，及个别地方政府出台的指导意见、管理方案等不具备现实可操作性的几部地方政府规章，不健全的押金监管体制使用户押金风险持续上升，不明确的押金监管措施使共享单车企业如坠云雾，无“牙齿”的法律法规使押金监管部门进退维谷，因此，明确共享单车押金监管主体、厘清共享单车押金监管内容、建立共享单车押金监管制度、规定共享单车企业责任承担是解决押金监管现存法律问题的题中应有之意。
从共享经济行业的长远发展来看，规范共享单车押金监管仅是降低风险的治标之策，推进共享单车企业采取免押金或信用替代押金的方式提供租赁服务，方可将押金资金沉淀之风险化解于无形之中。但从市场和行业环境来看，免押金骑行或信用替代押金仍需要一个漫长的探索、试验和推进的时间阶段，在真正实现免押金骑行前，数十亿的共享单车押金仍需有效监管。因此，解决共享单车押金监管的现存法律问题、让押金收退在阳光下运行仍是当下的工作重心。
参考文献
曲静宜. 共享单车押金监管法律问题研究[D].西南大学,2018.
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